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Caroline Glendinning, profesora de Políticas Sociales en la University Of York de Inglaterra y Presidente de la Social Policy Association Dinero por Asistencia: Qué Significa para los Cuidadores



Caroline Glendinning, profesora de Políticas Sociales en la University of York de Inglaterra y presidente de la Social Policy Association, describe en la Edición Nº 21 de “Health and Aging” las características de los distintos modelos utilizados en distintos países para financiar servicios de cuidados personales a personas incapacitadas o ancianas, y los beneficios y limitaciones que plantean para beneficiarios y prestadores.


Destinar una importante cantidad de tiempo (especialmente más de 20 horas semanales) para cuidar a un familiar o amigo incapacitado o anciano suele relacionarse con consecuencias tales como menor participación en el mercado laboral, pobreza y consecuencias sicológicas y físicas adversas. Muchos países han introducido medidas para pagar a quien brinda esos cuidados. El objetivo principal es, en ocasiones, dar apoyo económico para que la persona mayor o incapacitada pueda afrontar los costos adicionales que implica su necesidad de asistencia. En otros casos, esta opción de ‘dinero por asistencia’ busca ofrecer a estas personas opciones similares a las que tendría un consumidor. En estos casos beneficiar a los cuidadores es un objetivo secundario o inexistente. Además estas medidas difieren mucho en cuanto a los grupos a los que van dirigidas, criterios de elegibilidad, interacción con servicios formales de asistencia, niveles de pago y verificación de recursos del beneficiario. También varía su impacto sobre los cuidadores dependiendo de los mercados de trabajo locales, la disponibilidad de servicios formales de cuidados a largo plazo y -un aspecto de importancia crítica- las actitudes sociales hacia el rol de las familias (y de las mujeres de esas familias) en la atención de personas ancianas e incapacitadas. En este artículo se intenta brindar una visión crítica de los principales modelos.
Asignaciones Personales o Contratación de Cuidadores por el Consumidor

En lugar de recibir servicios, una persona anciana o incapacitada puede optar por recibir una asignación personal que equivale a lo que les costaría contratar los servicios de cuidadores ya en forma directa o a través de una agencia. Es creciente el interés por los planes de dinero por asistencia contratada por el consumidor como medio para aumentar las opciones y flexibilidad del cuidado a largo plazo; estos planes existen en el Reino Unido, Holanda, algunos estados de EE.UU. y la región de Flandes en Bélgica. En Holanda y Flandes (y en alguna medida en el Reino Unido) el receptor de la asignación personal puede contratar a un familiar cercano. La relación entre quien recibe atención y el cuidador es, pues, la de empleador-empleado. En Holanda el empleo que excede un número mínimo de horas semanales se regula mediante un contrato formal que establece los términos y condiciones de empleo del cuidador. Los planes de aportes personales en Inglaterra y muchos estados de EE.UU. involucran a agencias intermediarias que manejan remuneraciones, impuestos, contratación y capacitación. Las personas mayores tienden a emplear como cuidadores a familiares más que las personas incapacitadas más jóvenes.
El nivel de aporte personal suele calcularse, al menos para el salario legal mínimo, multiplicando la cantidad de horas de atención necesarias por una tarifa horaria, con lo que en principio se ofrece una remuneración económica adecuada por los cuidados brindados. Sin embargo, los cuidadores contratados de este modo informan una mayor sensación de obligación y de dificultades para negociar su tiempo libre. En consecuencia, el valor total de la atención brindada suele exceder por mucho la paga recibida.
La confiabilidad del ingreso del cuidador depende de mantener una beuna relación con su empleador. Los cuidadores también son económicamente vulnerables si la persona mayor o incapacitada muere o se interna en un hospital o institución de cuidados prolongados. El sistema de aportes personales puede resultar atractivo para algunos familiares, como por ejemplo parientes recién jubilados. Sin embargo, los cuidadores empleados por beneficiarios de aportes personales tienen una situación marginal entre los cuidadores formales e informales; es muy infrecuente la capacitación formal o los planes de desarrollo profesional. Los cuidadores que han trabajado durante algún tiempo para beneficiarios de aportes personales pueden hallarse en desventaja cuando intentan reingresar al mercado laboral formal. Además, también puede resultarles imposible acceder a servicios formales de atención que les presten apoyo o les faciliten su tarea.
Emplear aportes personales para contratar familiares como cuidadores no es algo universalmente popular. En Holanda solo el 10% de quienes reciben cuidados a largo plazo con recursos aportados por la seguridad social pueden optar por recibirla como aporte personal. En 2007 un tercio de los beneficiarios de aportes utilizaron exclusivamente cuidados prestados por familiares, sólo un tercio recurrió a cuidados suminsitrados por organizaciones especializadas y el resto restante recurrió a una combinación de ambos.
Asignaciones Para Cuidado o Asistencia Pagadas a la Persona Mayor o Incapacitada

En este caso se le hace un pago a la persona incapacitada o mayor, en ocasiones sin una exigencia formal sobre cómo debe utilizarse ese dinero. Sin embargo, en muchos casos se espera que la asignación se entregue o sea utilizada por un cuidador perteneciente a la familia.
Las asignaciones para cuidado o atención se pagan en Alemania, Austria y Francia. En Alemania las personas con derecho al seguro de cuidados a largo plazo pueden optar entre “asignaciones” para servicio hasta un valor especificado o un beneficio en efectivo menor, libre de impuestos (o una combinación de ambos). La opción de beneficio en efectivo siempre fue más popular porque los beneficiarios prefieren la atención de un familiar en lugar de servicios prestados por extraños. Sin embargo, quien recibe el aporte no está obligado a entregar el beneficio dinerario al cuidador, hay pruebas de que no siempre se transfiere la totalidad del aporte y en otros grupos familiares puede agregarse simplemente al ingreso total del grupo en lugar de ser un ingreso independiente del cuidador.
En Austria quienes reciben asignaciones mejores para cuidados suelen utilizarlas para mantener a quienes los atienden; las familias profesionales suelen utilizar este aporte para emplear cuidadores que conviven en la casa mediante el mercado laboral “gris”. En ambos casos el bajo nivel de la asignación institucionaliza la prestación de cuidados como una tarea femenina.
Las asignaciones para cuidados tienen muchos de los inconvenientes de los aportes personales. Es probable que los cuidadores se encuentren en una situación de dependencia económica de la persona que cuidan. Lundsgaard sostiene además que estos pagos pueden crear un incentivo “tramposo” pues atraen a cuidadores informales alejándolos del mercado laboral formal si no se controlan bien las interacciones entre asignaciones por cuidado, impuestos, beneficios por desempleo y otras transferencias de ingresos.
Por otra parte, es posible agregar medidas destinadas específicamente a beneficiar a los cuidadores informales para que reciban una asignación para cuidados (aunque también aquí sólo pude accederse a estas asignaciones si el receptor del cuidado reúne los requisitos para la asignación por cuidados). En Alemania los cuidadores informales de beneficiarios de asignaciones por cuidados tienen derecho a cuatro semanas de vacaciones anuales (cubriendo el seguro de cuidados los costos de sus reemplazantes). También se pagan sus aportes jubilatorios y para seguro de accidentes laborales si no tienen un empleo de tiempo completo y brindan un mínimo de 14 horas semanales de cuidados. Recientes reformas introducidas en Alemania aumentaron los recursos para centros de cuidado alternativo del sector privado, redujeron de un año a seis meses el umbral de acceso a centros de cuidados sustitutos e introdujeron cursos de capacitación para cuidadores y cursos de reentrenamiento para cuidadores que deseen reintegrarse al trabajo asalariado.
En principio, los beneficiarios de asignaciones para cuidados en Australia en Alemania también pueden emplear algunos servicios formales lo que ayuda a reducir la carga de los cuidadores. Sin embargo, la permanente escasez y altos costos de los servicios formales torna inevitable el uso de cuidados informales.
Asignaciones por Cuidados Pagadas Directamente a los Cuidadores para Reemplazar Ingresos Perdidos

El Reino Unido, Irlanda y Australia ofrecen como parte de sus sistemas nacionales de seguridad social beneficios que reemplazan los ingresos perdidos por cuidadores en edad laboral que carecen de ingresos o sólo tienen ingresos mínimos a causa de sus responsabilidades como cuidadores. En este caso se entiende que brindar cuidados es un riesgo relacionado con el mercado laboral similar a desempleo o enfermedad; se supone que los cuidadores son parte del mercado laboral y tienen por sí mismos derecho a un ingreso. Sin embargo, el nivel de pago suele ser muy bajo y la elegibilidad depende con frecuencia de una estricta verificación de los recursos y patrimonio de los cuidadores; por lo tanto, sólo ofrece una protección social mínima. Cuando estas asignaciones también requieren de los cuidadores el pago de contribuciones a pensiones estatales, también puede suministrarse alguna protección para plazos más prolongados.
Este modelo de preservación de ingresos no es compatible con la continuidad de la participación de los cuidadores en el mercado laboral; los criterios de elegibilidad suponen que el cuidador no tiene un trabajo pago y probablemente carece también de toda otra fuente de ingresos. Por otra parte, no impide que los cuidadores o las personas a las que mantienen reciban asimismo servicios.
Una variación de este enfoque en Suecia y Canadá es dar a los cuidadores un ingreso durante ausencias temporarias del trabajo, junto con derechos para reinsertarse en el mismo puesto. Esta medida está dirigida a cuidadores de enfermos terminales pero no se aplica a compromisos de cuidado por períodos mayores.
Pagar a los Cuidadores en Lugar de Suministrar Servicios Sociales Formales

En este caso, la prestación de cuidados se formaliza en el marco de una relación cuasi de dependencia laboral en la que la autoridad local y no el receptor de cuidados es el empleador. Este modelo que se aplica en varios países escandinavos refleja los elevados niveles de participación femenina en el mercado laboral de los mismos, la permanencia de sus niveles relativamente elevados de servicios con financiación pública y los restos que plantea entregar servicios sociales formales en zonas rurales escasamente pobladas.
En Finlandia, por ejemplo, la Asignación para Cuidadores Informales se otorga considerando las necesidades de cuidado de una persona mayor pero se paga directamente al cuidador quien contrata con el municipio para brindar un nivel de cuidado pactado conforme a un plan de atención. La mayoría de los cuidadores empleados de este modo son cónyuges u otros familiares cercanos, y un tercio tienen 65 años o más. Los niveles de las Asignaciones para Cuidadores Informales son mejores que el costo de los servicios formales de atención domiciliaria y no ofrecen ningún incentivo para continuar con la atención, pero se cree que estimulan a los cuidadores para que continúen con las responsabilidades de prestación de cuidados que tienen.
Los cuidadores contratados por municipios finlandeses tienen derecho a tres días libres por mes durante un lapso en el que la naturaleza del cuidado que brindaron fue exigente. El municipio debe brindar atención substituta, por lo general en un hogar para ancianos o enfermos, pero hay una marcada falta de opciones de cuidado substituto personalizado y adecuado. Algunos municipios han desarrollado sistemas alternativos en los que pagan a otro familiar o amigo para que brinda cuidados “substitutos” en el hogar del anciano de modo que el receptor principal de la Asignación por Cuidados pueda tomarse un descanso.
Pago a los Cuidadores como Reconocimiento de sus Responsabilidades como Tales

Hay algunos ejemplos de pagos a cuidadores sólo en reconocimiento de su trabajo como tales.
En Holanda se introdujo en 2007 el pago anual de un “Premio al Cuidador”. Todos los cuidadores que atienden a personas con derecho a los beneficios del seguro de cuidados a largo plazo pueden recibir este premio que equivale a € 250 libre de impuestos. Sin embargo, durante su primer año de vigencia sólo lo solicitaron el diez por ciento de los que podrían ser elegibles; se cree que esto se debió en parte a lo largo y burocrático del proceso de solicitud. Por ello se redujeron ligeramente las exigencias para la elección; se estima ahora que unos 266.332 cuidadores podrían recibir este premio, si bien su valor podría sufrir alguna reducción.
En Australia la Asignación para Cuidadores es un suplemento al ingreso que se paga simplemente como reconocimiento al papel del cuidador y para contribuir a los costos adicionales vinculados con la prestación de este servicio. Se paga directamente a los cuidadores que se dedican exclusivamente a la atención diaria un incapacitado, persona mayor o niño incapacitado y puede reclamarse por cada persona que se cuida. Es un beneficio universal, libre de impuestos, y no depende de los ingresos o patrimonio del cuidador o de si tienen un trabajo remunerado. Por lo tanto no hay pérdida de beneficios ni una potencial pérdida de incentivos para los cuidadores que permanecen o ingresan a trabajos pagos.
Conclusión

Los distintos modelos de dinero por asistencia tienen distintas consecuencias para la posibilidad de los cuidadores de acceder a otras actividades remuneradas y su capacidad de acceder a servicios formales que substituyan el cuidado familiar y, por lo tanto, brinden alivio a la atención de personas que necesitan estos servicios. Los modelos más restrictivos en ambos respectos son los que suponen que la prestación informal de cuidados personales es una tarea de tiempo completo y, en consecuencia, incompatible con la participación en el mercado laboral general y que además substituye a los servicios formales de cuidado.
Todos los modelos de dinero por asistencia ofrecen bajos niveles de remuneración económica a comparación con el nivel real de cuidados brindados. Aun cuando las tarifas horarias sobre iguales o superiores al salario mínimo legal, el volumen total de cuidados brindados suele exceder por mucho las horas que realmente se pagan. Por lo general los beneficios que reemplazan los ingresos de cuidadores totalmente imposibilitados de trabajar están sujetos a verificación de sus medios de vida y además con niveles de pago muy reducidos. Los bajos niveles de pago para el cuidado informal refuerzan las desigualdades de género existentes y tienen pocas posibilidades de alterar la distribución por género del trabajo de cuidadores. “Una distribución desigual del trabajo de cuidador contribuye a la desigualdad de ingresos, desigualdades en ingresos por retiros y en la participación en la vida social”.
Además, los modelos de dinero por cuidado hacen poco por sortear los límites entre el cuidado informal y la participación en el mercado laboral formal, por ejemplo alentando explícitamente a los cuidadores para que mantengan el contacto con el mercado laboral mientras cuidan a otros. Tampoco hay muchas evidencias de medidas para formalizar las capacidades adquiridas en la prestación informal de cuidados como ventajas potenciales para futuros empleos, aun cuando los cuidadores hayan sido empleados anteriormente por receptores de cuidados que reciben asignaciones personales, aunque en España se introdujo recientemente un plan conforme a estos lineamientos. Algunas medidas basadas en el lugar de trabajo ofrecen a los cuidadores licencias por períodos prolongados protegiendo sus empleos, pero las licencias pagas por plazos prolongados no son habituales.
Traducción: Mauricio Kitaigorodzki
En este plan se reemplaza la ayuda en especie por dinero. Se establece explícitamente que el pago que se hace a la persona anciana o incapacitada es para contratar alguien que la ayude. Por lo general el nivel de pago refleja la cantidad estimada de horas de ayuda necesarias. [Nota del Traductor – basada en información de la autora] OECD (2005). Wiener et al. (2003). Breda et al. (2006). Da Roit and Le Bihan (2008). En este caso las asignaciones para atención no tienen las restricciones del ejemplo anterior. Se otorgan en reconocimiento de la necesidad de ayuda / cuidado y pueden emplearse de numerosas maneras p.e. entregarlas a cuidadores pertenecientes a la familia, emploear a cuidadores (a veces trabajadores migrantes), o simplemente para aumentar el presupuesto del grupo familiar. [Nota del Traductor – basado en información de la autora] Wiener et al. (2003). Kreimer (2006). Lundsgaard (2005). Kreimer (2006). Jenson and Jacobzone (2000); OECD (2005). Martimo (1998). Vijfvinkel et al. (2008). Jenson and Jacobzone (2000): 34. Fujisawa and Colombo (2009).

 
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