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Juan Horacio González Gaviola, Titular de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo La SRT Incentiva la Competencia para Bajar los Costos nNo Prestacionales del Sistema



Juan Horacio González Gaviola, Titular de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, anticipó a “Mercado Asegurador” que antes de fin de año presentarán al Ministro de Trabajo el borrador de proyecto para modificar la actual ley del sistema. Puntos centrales: intensificar tareas de prevención, bajar gastos no prestacionales y atender la litigiosidad trabajando sobre sus orígenes.


Mercado Asegurador” entrevistó a Juan Horacio González Gaviola, titular de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT). El funcionario explicó los lineamientos del borrador de proyecto para modificar la actual ley sobre el que están trabajando y anticipó: “Creo que antes de fin de año el ministro (de Trabajo, Carlos Tomada) va a tener el proyecto, y el año próximo creemos que se lo participará a todo el conjunto de la sociedad”.
Decreto Nº 1.694/09

A fines de 2009, el Gobierno sacó el DNU Nº 1.694 mediante el cual eliminó los topes y fijó pisos a las indemnizaciones del sistema. Respecto a la norma, González Gaviola explicó: “Antes del decreto del año pasado, el sistema tenía un costo no prestacional (lo que no era pago de prestaciones médicas ni incapacidades, ni dinero previsional) de casi un 30%, que consideramos muy elevado en un sistema de seguro social obligatorio. Nosotros hicimos un llamado a la autorregulación del mercado para bajar estos costos. Aparentemente esto está dando algún resultado positivo, porque las proyecciones de los costos que tenía el decreto de noviembre de 2009 nos daban una alícuota promedio que superaba el 3,20% y no está subiendo de 3%”.
“El sistema de ART -profundizó- da prestaciones, tanto médicas como indemnizatorias. La suma de esas prestaciones da ahora el 70% del costo de la alícuota, incluyendo el dinero que tienen que inmovilizar las compañías en concepto de gasto previsional por los juicios. De manera tal que el sistema en gastos de comercialización y administración estaba gastando casi un 30% del total de la alícuota. Ese es un dato que nosotros pensamos que debía ajustarse. El decreto nos pide que hagamos acciones para tratar de disminuir el gasto no prestacional”.
Previo a la discusión del decreto, continuó, “la alícuota estaba en 2,3%. Las estimaciones que teníamos es que, si no había un reajuste del mercado, iba a superar los 3,2%, pero hoy estamos en 3 puntos, lo que dice que se está intensificando la competencia. Lo estamos viendo por la cantidad de traspasos, que nos dice que se podría llevar a que la brecha entre los grandes y los chicos se achique, porque disminuyen las posibilidades de ajustar hacia abajo a los grandes pero no así a los chicos que tienen más espacio”.
“De alguna manera estamos viendo que hay una respuesta vía competencia, o vía autocontrol de las empresas que está haciendo que parte del incremento que se tendría que haber producido por esta modificación de las prestaciones, está siendo absorbido en desmedro de los gastos no prestacionales. Hubo un compromiso de los actores de bajar el 10% el costo total, que es un costo importante en la comercialización de este sistema. Nosotros proyectamos que el 10% eran 700 millones de pesos al año. Aparentemente parte de esto se está cumpliendo”.
¿En esta línea harán alguna acción más? “Estamos viéndolo. Creemos que otras de las líneas que el Gobierno está desarrollando, que es favorecer el desarrollo de las mutuas ART va a generar también un elemento de competitividad en el mercado, al incorporar empresas sin fines de lucro; y esto puede hacer que los que quieran seguir, tengan que reajustar sus números para una competencia más intensa. Estamos trabajando en conjunto con la superintendencia de Seguros, para ver de qué manera estas, que son figuras sociales que nos interesan que se desarrollen, puedan implementarse; incluso, previo al cambio de ley”.
Los abogados de las ART dicen que el Decreto Nº 1.694/09 no está bajando la cantidad de reclamos sino que por el contrario hizo incrementar las pretensiones. González Gaviola respondió: “Creemos que es prematuro afirmar esto y que estos decretos no resuelven la doble vía. No se resuelve el problema central de la judicialización. Una de las cosas por las cuales la gente va a la justicia, es porque allí consigue más plata. Igualmente como el promedio de duración de estos juicios es de tres años, es aún muy prematuro realizar un análisis. Y cuando hablamos de judicialización no hay que meter a todo en la misma bolsa. Hay que separar a los derechos de los trabajadores debidamente fundados, de los inventos y los fraudes. Desgraciadamente en este sistema el monto de fraude es muy importante. Igual creemos que está concentrada en pocos actores, no es una práctica generalizada”.
Proyecto de Nueva Ley

¿En qué punto está hoy el diseño de una nueva ley de Riesgos del Trabajo? El titular de la SRT anticipó: “Estamos en el proceso de terminar de perfeccionar el borrador del proyecto que va a ser elevado al ministro [de Trabajo, Carlos Tomada]. Dentro de la ley hay algunos capítulos en los que se hace mayor hincapié en profundizar las tareas de prevención. Tenemos en discusión, también, cuáles son las metodologías para lograr que en los costos del sistema no haya una discriminación negativa en contra de las PyMEs, ya que -como mencioné- hemos visto que si bien es cierto que tenemos un costo promedio que está en alrededor del 3% de la masa salarial, cuando desagregamos, esto se dispersa mucho según el tamaño de la empresa, en especial en las empresas muy chicas”.
¿Cuáles son los puntos centrales del borrador del proyecto que están elaborando? “El proyecto -puntualizó- tiene tres ejes centrales. El primero es intensificar las tareas de prevención; nos parece que éste es un sistema que tiene que estar haciendo hincapié en el plan A, el plan preventivo, más que en el B, el plan reparador y resarcitorio. Si bien es cierto que la Argentina viene mejorando y mucho, en el tema de los indicadores de siniestralidad, nos parece que hay mucho para hacer. Entonces, en ese sentido, toda una parte de la ley va a estar vinculada a afianzar vinculaciones al tema de la prevención”.
“El segundo punto es intensificar la competencia, tratar de que este sistema tenga, a través de la competencia, de la regulación, gastos no prestacionales adecuados a un sistema que es obligatorio. El tercer lugar es atender a la litigiosidad que hay en el sistema. Creemos que para tratar la litigiosidad no basta con la ley, sino que es uno de los elementos, ya que en el estudio que nosotros estamos haciendo de la misma vemos, que tiene tres orígenes: el primero y en el cual podemos trabajar ahora es en el fraude”.
Fraudes Detectados

“Desgraciadamente -explicó González Gaviola- hemos podido comprobar que en el sistema de Riesgos del Trabajo y en las provincias, donde existía una mayor litigiosidad, gran parte de estos litigios no estaban basados en legítimos derechos de los trabajadores que recurrían a la justicia en búsqueda del resarcimiento que la ley hoy permite, sino que eran -según las investigaciones que se han hecho en Mendoza y en Córdoba- fraudes contra el sistema. El reclutamiento de trabajadores con engaños. Se les hacían firmar poderes y, a través de falsificaciones de documentos, se inventaban enfermedades que no existían. Esto tiene una envergadura que creemos que es muy importante, ya que después de las acciones de la Superintendencia, que se empezaron a realizar en la provincia de Mendoza, los juicios cayeron en casi un 30%”.
“En Mendoza -detalló- en este momento hay una causa penal, donde hay imputados con la figura de tentativa de fraude. Las acciones se hicieron sobre algunos pedidos de homologación que no estaban convalidadas. Existió la inquietud de los jueces, hicimos la investigación y apareció esta situación. Hay procesados 3 abogados y un médico. En Córdoba, que es el lugar donde yo tuve la oportunidad de hablar con el tribunal superior y presentarles una denuncia concreta, la investigación fue mucho más profunda, ya que no sólo se hizo sobre las homologaciones que estaban en trámite, sino que se fue hacia atrás sobre homologaciones ya realizadas. Hay más de 6 mil expedientes en estudio, y en este momento hay 5 médicos detenidos, con prisión preventiva confirmada y 4 abogados también”.
El funcionario planteó el impacto de estas acciones: “El sólo hecho que esto apareciera, hizo de que en Córdoba cayeran a la mitad los juicios que se empezaron. Pero yo no creo que haya ningún trabajador que tenga un derecho debidamente legitimado que no se esté presentado en la justicia para reclamar lo que le corresponde. Estas acciones tienen como objeto impedir que ningún trabajador que ha tenido una enfermedad, o accidente pueda recurrir a la justicia para reclamar lo que le corresponde”.
“El segundo elemento -continuó- por el cual la gente recurre a la justicia es porque esta ley arrancó como una ley muy mezquina hacia el trabajador y donde se pretendía dejar cerrado, de forma resarcitoria, con cifras que eran en moneda convertida y con un tope, y que arrancaron siendo prácticamente la mitad de lo que se pagaba en la vía civil en la mismas situaciones que otras personas. Esto afortunadamente cambió por la Corte Suprema y se habilitó la posibilidad del cúmulo, de la doble vía”.
“Nosotros creemos que es un tema que va a seguir. Una de las objeciones era que el sistema administrativo empiece a pagar cifras más parecidas a las que dictamina la justicia, para desalentar la ida a la justicia. Pero gran parte de la jurisprudencia dice que el sistema con las indemnizaciones que está pagando lo único que paga es la incapacidad de ganancia que le deja un trabajador, una incapacidad permanente. Hay elementos que deben ser considerados, como son el daño moral que se reconoce en la vida civil. En el proyecto de ley estamos trabajando sobre un componente específico que pueda reparar al trabajador por algunas otras cosas que no sean solamente incapacidades de ganancia”.
Baremo Unico

“Hay un tercer tema -precisó- que cruza horizontalmente todo el sistema, otro de los fallos de inconstitucionalidad, que plantea que los temas de litigio en el sistema del Riesgos del Trabajo no sólo pueden ser tratados en el fuero federal, sino que pueden ser tratados en lo fueros provinciales. Lo que nosotros hemos observado, y hemos estado tratando con las distintas administraciones de justicia, es que los sistemas de pericias médicas sobre los que se basan en muchos casos las sentencias, están débilmente regulados. En muchos casos no hay colegiaturas que controlen la idoneidad, no hay un sistema de auditorías sobre los dictámenes periciales médicos, no hay criterio homogéneo sobre un baremo único, por lo que se da que de una misma lesión en distintos tribunales del país, surjan distintos derechos. Es decir, que una misma lesión a una misma persona, le pueden atribuir derechos diferentes según qué tribunal le toque”.
♥ “Este -dijo- es un tema muy importante que lo he podido hablar con el tribunal superior de la justicia de Córdoba, de Mendoza, con la Suprema Corte de Santa Fe, que además preside un organismo intercorte. Deberíamos avanzar en la investigación. Existe un parámetro, pero está hecho por decreto, creemos que hay que darle más fuerza, de manera que haya una aplicación única a nivel nacional. La idea es que haya un solo criterio, que el seguro sea igual para todos los ciudadanos argentinos. Esto no quita que el juez pueda ponderar en cada situación que puedan tener que ver con lo laboral, y que la vía civil permite, pero el daño corporal debe tener una estandarización única”.
“En Mendoza estamos avanzando ya, y hemos quedado comprometidos en armar una comisión tripartita con médicos de la corte, del gobierno de la provincia, y de la superintendencia para hacer incluso una auditoria retrospectiva. Los jueces están al tanto que a veces los sistemas y las pericias tienen también algunos objetivos perversos, ya que son delitos. Creemos que hay que pagar por acto médico e independizar el porcentaje. Y además, deberían haber algunas reglas básicas o pisos básicos de cómo se establecen determinados diagnósticos. Nosotros lo que vemos es que muchas pericias no tienen ningún argumento fundamental. Y así como un perito contable hace un dictamen que tiene que estar basado sobre documentación, en este caso también”.
“Entonces -continuó- hay que ver si se pueden generar algún tipo de delineamientos, para que cuando se diagnostica alguna circunstancia, haya mínimos elementos para dar cuenta de esto. Esta es una discusión importante y trabajosa. Hay una gran dispersión de tribunales laborales y encontramos una buena aceptación de las cortes provinciales con las que venimos charlando, que son concsientes de que debe darse tratamiento. El diálogo interpoderes está generando los mecanismos para esta tarea”.
Doble Vía

El borrador, además de hacer foco en prevención, “está planteando -explicó- un cambio en la fórmula para incorporar un componente que pueda retribuir aquellos componentes que el sistema paga hoy a través del cúmulo. Y está fortaleciendo como un instrumento de medición de daños, un baremo único para que sea utilizado en todo el país con fuerza de ley. Nosotros además queremos avanzar no sólo en la aplicación del baremo, sino en cuáles son los contenidos científicos para que cuando alguien diga “falta un dedo, el dedo realmente no esté”. “No vamos a ir en contra de la jurisprudencia de la corte, para que la ley vuelva a ser declarada inconstitucional. La otra inconstitucionalidad es el pago por rentas, que el sistema administrativo tiene que amoldar a lo que la justicia está diciendo. La propuesta es respetar lo que la corte dice, que es el pago por rentas”.
Además, agregó: “Hay otro tema que deberíamos tratar que es el de las enfermedades profesionales. Está claro que en muchos casos la justicia está considerando la lumbalgia, hernias o enfermedades vinculadas al desarrollo de determinadas actividades. Y esta es una propuesta que nosotros llevamos al consejo consultivo para que estas enfermedades sean consideradas como enfermedades profesionales en determinadas situaciones. Como no hay un parámetro específico que relacione estas enfermedades con la actividad profesional, pretendemos que regularice esta situación. No porque una persona tenga dolor de espalda, es siempre una cuestión de trabajo. Tiene que haber alguna forma médica para determinar cuando un dolor es causa del trabajo”.
Prevención

“La relación empleador-ART -remarcó- implica una supervisión de la ART al empleador. Nosotros hemos avanzado mucho en esto. En primer lugar, la modificación de los contratos para que se avance en un esquema que nos asegure la prevención de riesgo en la Argentina. Se han renovado todos los contratos y seguimos avanzado para prevenir los accidentes donde no se han producido, pero podrían suceder”.
“Antes íbamos adonde la gente se accidentaba para averiguar el porqué, ahora queremos ir un paso más adelante e ir a los lugares donde se pueden producir accidentes para que estos no ocurran. Han tenido un trabajo extra tanto los empleadores como las ART en el cumplimiento de esta normativa, pero todos los actores son concsientes que es un esfuerzo que vale la pena hacer”.
“Se han intensificado las acciones de las ART, por exigencia nuestra, lo que estamos logrando es una mayor conectividad de los actores. Antes como la Superintendencia regulaba a las ART, pero no a los empleadores, es decir, no tenía una suerte de policía sobre el empleador, en muchos casos no había una comunicación necesaria. A partir de un trabajo que venimos realizando, con el Consejo General del Trabajo, en primer lugar empezamos a poner a disposición de las provincias las denuncias de las ART, que son muchísimas”.
“Ya hemos firmado algunos convenios con algunas provincias para que lo que las ART determinan como incumplimiento se transforme en una intimación por parte de las provincias a dichas empresas. Eso lo hemos logrado a través una ventana de tecnología electrónica frente a los empleadores. Hoy estamos en comunicación de manera eficiente con todos los empleadores registrados bajo el sistema de Riesgos del Trabajo. Son casi 600 mil y estamos a un clic en la comunicación con ellos, para consultarlos, acercarles sugerencias en temas de capacitación, e intimarlos a desarrollar determinado tipo de acciones. Y por esta vía electrónica una vez que la ART determina algún tipo de incumplimiento, la provincia puede tomar algún tipo de medida contra el empleador. Antes el sistema gastaba en acciones importantes que no llegaban a ningún fin. Este es un salto muy importante”.
Por otra parte, agregó, “en el tema de prevención estamos tratando de mejorar la relación y comunicación entre todos los actores para construir un idioma común. Creemos que debe ser el eje un modelo de acta única y los modelos de acta única deben ir completados con los modelos de riesgo específicos. No es lo mismo el riesgo en la construcción, que en la industria pesquera o en el agro”.
“Estamos realizando una metodología de mesas cuatripartitas donde se sientan los actores: el empresario, la representación sindical, el poder de regulación, a veces con el asesoramiento científico de alguien según el riesgo; y sobre eso surgen regulaciones específicas, para que se haga hincapié en esos riesgos específicos en los contratos entre las ART y los empleadores. Y esas regulaciones de riesgos específicos sean tomadas en las convenciones colectivas de trabajo, para que en esas convenciones además de discutir el tema salarial sean tomadas en cuenta las condiciones ambientales de trabajo”.
Respecto a la problemática de los accidentes in itinere que termina pagando el sistema, González Gaviola dijo: “Alguien los tiene que pagar y hay una responsabilidad compartida. En estos casos, cuando un trabajador recurre a la justicia no se puede demostrar la culpabilidad del empleador por algo que le sucedió en la vía pública, así que ya hay una diferenciación sobre el tratamiento que se le da a las cosas. Este es un tema en discusión. Se complica cuando no se puede negociar con los sectores y todo termina en una especie de vida o muerte”.
Evaluación del Sistema

Acerca de una evaluación del sistema en su conjunto, el titular de la SRT sostuvo: “La evaluación del sistema en general, exceptuando que no está conteniendo lo administrativo y hay mucha judicialización de lo que es el plan A en cuanto a la prevención. Lo más grave es la muerte en el trabajo. Pero el índice está bajando, especialmente en los últimos dos años y este es el mayor éxito del sistema. Antes estábamos en 3 muertos por día y ahora en menos de 2, hay que seguir bajándolo hasta que no exista ninguno”.
“Lo importante -remarcó- es que hace dos años en la Argentina el sistema empezó a tener menos accidentes con más gente trabajando. Es decir, está en su máximo de cobertura con su máximo de trabajadores. Este año creo que vamos a equiparar los menores índices de accidentes que tuvo el sistema, similar a 2001, con la diferencia de que ahí la gente no se accidentaba porque no trabajaba. Ahora estamos en proceso de menos accidentes con una Argentina que crece al 7 u 8% de una manera sostenida de hace varios años”.
Y agregó: “No sólo han caído los indicadores de muerte, sino también los indicadores de accidentes del trabajo. También estamos trabajando mucho en tema de las prestaciones médicas para que se resuelvan los casos rápidamente y una persona no deba esperar 2 años para recibir una silla de ruedas. También avanzamos un paso más en poner auditores en las sedes de los prestadores. En este momento tenemos 20 médicos distribuidos por todo el país, los cuales realizan más de 30 mil acciones resolutivas al año. Además estos médicos califican a los prestadores, para a través de esto generar estándares mínimos de cumplimiento”.
¿Cuál es hoy la evaluación del sistema prestacional? “Según estudios –precisó por último el funcionario- el índice de satisfacción es de regular para arriba. Pero hay unos indicadores indirectos que generan preocupación en el tema de prestaciones médicas. Entre los más importantes, nos preocupa la cantidad de días que el sistema médico está tardando en generar una prestación en accidentes de trabajo. En general esto se debe a problemas de gestión”.
González Gaviola dixit

• “De alguna manera estamos viendo que hay una respuesta vía competencia, o vía auto control de las empresas, que está haciendo que parte del incremento que se tendría que haber producido por esta modificación de las prestaciones (decreto 1694/09), está siendo absorbido en desmedro de los gastos no prestacionales”.
• “Estamos trabajando en conjunto con la superintendencia de Seguros, para ver de qué manera las mutuas, figuras sociales que nos interesa que se desarrollen, pueden implementarse, incluso, previo al cambio de ley”.
• Tres ejes del borrador del proyecto que está elaborando la SRT: 1) intensificar las tareas de prevención, 2) intensificar la competencia, “para que el sistema tenga, a través de la competencia, gastos no prestacionales adecuados a un sistema que es obligatorio”, 3) atender a la litigiosidad que hay en el sistema, trabajando sobre sus tres orígenes fraude, montos indemnizatorios y disparidad de sentencias entre jurisdicciones, impulsando un baremo único.

 
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